IMPACT DE LA LOI ASAP SUR LE CODE RURAL : DES RETOUCHES CHIRURGICALES

Dès le début de son quinquennat, le Président de la République s’était engagé à œuvrer pour simplifier, fluidifier et ainsi améliorer l’efficacité des politiques publiques, dans l’objectif de faciliter la vie des Françaises et des Français. Malgré l’adoption des lois ESSOC^[1] et PACTE^[1], ces points ont resurgi lors du Grand Débat national, durant lequel « une demande forte de transparence, de proximité et de simplification des relations entre les citoyens et l’administration est apparue^[3] ». La loi n° 2020-1525 du 7 décembre 2020 d’accélération et de simplification de l’action publique (ASAP) a été prise pour répondre à ces attentes. Par ce texte, le Gouvernement vise à « accélérer la dynamique en matière de simplification et d’efficacité administrative à travers plusieurs mesures très concrètes, visant à rapprocher les Français de leurs services publics et à libérer leurs énergies ». Cela implique de lutter contre les carcans administratifs qui freinent autant les initiatives individuelles qu’ils affaiblissent l’efficacité de l’action publique. Certaines des mesures prises retouchent le code rural. Elles sont contenues dans le titre I de la loi qui, dédié à la suppression de commissions consultatives, révise sans surprise le domaine rural qui en regorge (I), mais aussi dans le titre IV, « fourre-tout » au service de la simplification (II).

Pour le législateur, la transformation de l’action publique passe par une rationalisation du nombre de commissions consultatives, afin d’accélérer les délais de préparation des décisions. Les objectifs affichés sont « l’efficacité et la lisibilité ». Dans son premier titre, la loi s’attache, en cohérence avec ces annonces, à supprimer des commissions consultatives pour ne conserver que celles à plus forte valeur ajoutée (A). Sans aller jusqu’à la suppression pour certaines, elle les fait évoluer (B).

A) Ablation.

CCPNBR – Le texte élimine tout d’abord du paysage agricole la Commission consultative nationale paritaire des baux ruraux (CCPNBR). Il faut dire que cette instance de concertation nationale avait vu ses missions réduites à la portion congrue. Ne lui était plus imparti qu’un rôle consultatif dans le seul cas où la commission du même nom œuvrant à l’échelle départementale aurait défailli à fixer la fourchette préfectorale des fermages (étant rappelé qu’en tout état de cause, le préfet décide en dernier ressort^[4] ; C. rur. pêch. maritim., art. L 411-11 et R 414-5). Avec un champ d’action aussi infime, la commission nationale ne s’était plus réunie depuis 2011. Dotée d’une unique fonction supplétive, sans activité depuis une décennie, sans budget de fonctionnement propre, au secrétariat assuré par le ministère chargé de l’agriculture, la loi ASAP procède légitimement à sa suppression (C. rur. pêch. maritim., art. L 411-11 mod. par Loi, art. 1^[5]).

 

CODEGE – Organismes consultatifs présidés par les préfets, le rôle principal des commissions départementales de gestion de l’espace (CODEGE) consistait à rendre un avis sur les orientations générales pluriannuelles fixant le cadre d’utilisation du « fonds de gestion de l’espace rural » (C. rur. pêch. maritim., art. L. 112-16). Ce fonds a notamment pour objet de soutenir, en leur apportant une contribution financière, les actions concourant à l’entretien et à la réhabilitation d’espaces agricoles en voie d’abandon, d’éléments naturels du paysage et d’espaces où l’insuffisance d’entretien est de nature à aggraver les risques naturels. Les CODEGE ont été supprimés par le décret n° 2017-1246 du 7 août 2017 modifiant les livres I^er et II de la partie réglementaire du code rural et de la pêche maritime. Leurs attributions avaient alors été reprises par les commissions départementales de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF^[6], C. rur. pêch. maritim., art. L. 112-1-1). Pourtant, l’article L. 112-16 du code rural et de la pêche maritime faisait encore état de leur existence et de leur rôle consultatif dans l’activité du fonds de gestion. La loi ASAP met ainsi ce texte à jour, en supprimant cette mention^[7] (C. rur. pêch. maritim., art. L 411-11 mod. par Loi, art. 2).

 

COMITÉ CENTRAL DU LAIT – Créé par la loi du 2 juillet 1935 tendant à l’organisation et à l’assainissement des marchés du lait et des produits résineux, le comité central du lait exerçait une mission consultative auprès du ministre chargé de l’agriculture en matière de réglementation relative à la préparation et la vente des produits laitiers. Ses compétences ont été reprises depuis le 1^er avril 2009 par FranceAgriMer, établissement public chargé notamment de développer une expertise et des dispositifs de soutien technique et financier au profit de l’ensemble des filières agricoles, incluant la production laitière. La suppression de la mention à ce comité dans la loi de 1935 met par conséquent le texte à jour (Loi, art. 3).

 

PARENTHÈSE D’HISTOIRE : « Depuis le 1er avril 2009, cinq organismes publics sont chargés, sous la tutelle du Ministère chargé de l’Agriculture, de mettre en œuvre les politiques publiques nationales et communautaires dans le secteur agricole en France : l’ASP, FranceAgriMer, l’INAO, l’ODEADOM et l’ODARC ; ils sont aujourd’hui les héritiers de quatre-vingts années d’intervention sur les marchés agricoles en France. FranceAgriMer, issu de la fusion de cinq offices agricoles (OFIMER, ONIGC, ONIEP, ONIPPAM, VINIFLHOR) et d’un service transféré du ministère de l’Agriculture, le Service des Nouvelles des Marchés, a recueilli, à sa création, les archives de ces établissements »^[8].

B) Changement de composition.

CDPENAF – Les Commissions départementales de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF) ont été créées pour expertiser les questions relatives à la réduction des surfaces rurales et enrayer leur consommation (C. rur. pêch. maritim., art. L. 112-1-1). Lors des travaux préparatoires à la loi ASAP, le Sénat avait proposé de modifier leur composition : Seul un siège sur cinq est aujourd’hui réservé aux élus locaux et il s’agissait d’augmenter le poids de ces derniers en leur ouvrant la moitié des sièges. Cette parité n’a toutefois pas été retenue, en accord avec le Gouvernement. Seule la composition des CDPENAF ultra-marines est modifiée par la loi ASAP qui fait entrer dans leur sein de nouveaux membres : des représentants de la profession forestière. Leurs homologues de métropole les accueillaient déjà, ce qui fait de cette mesure une disposition d’harmonisation (C. rur. pêch. maritim., art. L. 181-10, mod. par L., art. 22).

 

INAO – L’Institut national de l’origine et de la qualité (INAO) est chargé de mettre en œuvre la politique nationale fixée en matière de reconnaissance des produits susceptibles de bénéficier de signes d’identification. « Il se structure autour d’un conseil permanent, de cinq comités nationaux et d’un conseil compétent en matière d’agréments et de contrôles. Les comités nationaux ont pour mission de proposer la reconnaissance d’un produit sous signe de qualité et d’origine, d’examiner le contenu des cahiers des charges, la définition des points à contrôler et leurs méthodes d’évaluation[9] ». La composition de ces comités nationaux est modifiée par la loi ASAP qui leur impose d’intégrer des représentants d’associations de protection de l’environnement. Cette disposition entrera en vigueur le 1er janvier 2022 afin de pouvoir être mise en œuvre dès le prochain renouvellement des instances. Par ailleurs, la moitié des sièges devra être pourvue par les représentants des professionnels parmi lesquels le président de chaque comité national devra être choisi (C. rur. pêch. maritim., art. L. 642-9, al. 1er, mod. par L., art. 23, I, 1°).

Le titre IV de la loi contient, comme un « fourre-tout », « diverses mesures de simplification ». Au milieu de cet empilement, les articles 79 (A) et 82 (B) intéressent particulièrement la matière rurale.

L’article 79 de la loi ASAP habilite le Gouvernement à modifier par ordonnance les dispositions législatives applicables à l’Office national des forêts et au réseau des chambres d’agriculture, dans le délai de dix-huit mois à compter de sa publication.

 

ONF – L’évolution du profil des employés de l’ONF nécessite que le cadre de leurs habilitations soit adapté. En effet, « en 2018, 57 % des effectifs de l’ONF étaient sous statut de droit public (4 700 emplois) et 43 % sous statut de droit privé (3 100 emplois), principalement des ouvriers forestiers ». Le déficit financier de cet établissement est bien connu et, alors que la masse salariale représente 55 % de ses charges, l’ONF tâche d’optimiser les postes pourvus. Il priorise également, lorsque les départs sont remplacés, le recrutement d’agents salariés de droit privé aux fonctions de techniciens forestiers territoriaux (gardes forestiers). A ce jour, le volet relatif à la recherche et la constatation des infractions, « c’est-à-dire de comportements interdits, réprimés par la loi et passibles de sanctions pénales (emprisonnement, amende, confiscation) » exige de disposer de pouvoirs de police judiciaire dont les agents contractuels de droit privé sont dépourvus[10]. Il s’agit ainsi, par ordonnance, d’élargir leurs pouvoirs afin qu’ils exercent une activité de surveillance et de sanction aussi efficace que les agents fonctionnaires. Les organisations syndicales représentatives des personnels de l’Office national des forêts seront associées à l’élaboration de l’ordonnance (Loi, art. 79, II, A).

 

 

CHAMBRES D’AGRICULTURE – Le personnel des chambres d’agriculture (quelle que soit l’échelle : départementale, interdépartementale, régionale, interrégionale ou encore nationale) est, quant à lui, majoritairement soumis à un statut particulier de droit public établi par la « commission nationale paritaire » (CNP) nommée par le ministre chargé de l’agriculture sur proposition d’une seconde commission, la « commission nationale de concertation et de proposition » (CNCP). Ce statut déroge au code du travail et n’a quasiment pas évolué depuis sa création en 1952[11]. La loi ASAP autorise ainsi le Gouvernement à modifier par ordonnance le régime en vigueur pour le « rapprocher » des règles prévues par le code du travail (Loi, art. 79 I 2°).

 

Par ailleurs, alors que les chambres d’agriculture peuvent déjà se multiplier à toute échelle, de départementale à régionale en passant par l’interdépartementale, la loi ASAP valide la possibilité pour le Gouvernement d’adapter le code rural en vue de permettre « la création d’une chambre d’agriculture de région » et « la transformation des chambres départementales et interdépartementales qui le souhaitent en chambres territoriales dépourvues de la personnalité juridique ». Le recours à ces nouveaux schémas nécessitera (Loi, art. 79 I, 5° a) :

•. La prise d’une délibération en ce sens par la chambre régionale d’agriculture mais aussi par l’ensemble des chambres départementales et interdépartementales concernées (les conditions seront fixées par ordonnance),

•. Une décision prise à la majorité des deux tiers des chambres départementales et interdépartementales situées dans la circonscription de la chambre régionale d’agriculture d’origine et l’accord unanime des chambres départementales et interdépartementales comprises dans la circonscription du projet de chambre d’agriculture de région ;

 

Cette nouvelle forme organisationnelle, créée sur la base du volontariat, existe déjà pour les chambres de commerce et d’industrie. Des réflexions seraient en cours pour l’utiliser dans certaines chambres d’agriculture, notamment dans les Hauts-de-France.

 

Le même article (Loi, art. 79 I, 5°) énumère les autres points en lien avec ce sujet que le Gouvernement sera également habilité à retoucher par ordonnance. Il s’agit :

•. des missions exercées par la chambre de région en lieu et place des autres chambres présentes ou encore des missions de proximité exercées par les chambres territoriales (même art., b) ;

•. de l’organisation de ces nouvelles structures notamment les conditions de désignation des élus (même art., c) ;

•. des « conditions du transfert aux chambres de région des personnels employés antérieurement par les établissements rattachés ainsi que des biens, droits et obligations » (même art., d).

 

Enfin, non seulement l’Assemblée permanente des chambres d’agriculture pourrait changer de dénomination mais, surtout, le Gouvernement pourra par la voie de l’ordonnance compléter ses missions et compétences afin qu’elle intervienne davantage dans l’animation de son réseau, éventuellement en modifiant les missions des autres établissements dans un souci d’efficacité. L’objectif demeure d’améliorer le fonctionnement du réseau des chambres (même art., 79 I 3°).

L’article 82 de la loi ASAP toilette utilement le code rural et de la pêche maritime par trois dispositions ciblées. Elles sont entrées en vigueur le 1er janvier 2021.

 

ABROGATION DE L’ARTICLE L. 124-2 – Les échanges ruraux sont particulièrement complexes à manipuler, regorgeant de recoins techniques qui constituent de véritables pièges pour les praticiens. Tel est par exemple le cas lorsqu’un bail rural grève l’un des lots échangés ou lorsqu’il s’agit de définir les « immeubles ruraux » qui en sont l’objet, seuls susceptibles de déclencher le bénéfice de nombreux avantages (exonération SAFER, fiscalité de l’acte ; C. rur. pêch. maritim., art. L 124-3). L’article L 124-2 ici abrogé traitait de la cessibilité des droits de plantation viticoles. Ceux-ci n’existaient pourtant plus depuis le 1^er janvier 2016, date de l’entrée en vigueur du régime dit des « autorisations de plantations » qui leur a succédé^[12]. L’abrogation de ce texte est cohérente avec cette évolution.

 

CMD SAFER – La SAFER détient l’exclusivité d’un modèle de bail rural précaire dénommé convention de mise à disposition (CMD). Ce format locatif, dont le principal attrait est d’être exonéré du statut du fermage, est régi par l’article L. 142-6 du code rural et de la pêche maritime. La loi ASAP supprime le deuxième alinéa de cet article, pour l’assainir. En effet, la scission du texte se justifiait avant la loi d’avenir agricole du 13 octobre 2014 (LAAF) mais avait perdu sa pertinence :

•. L’alinéa 1 renfermait la règle générale, permettant à tout propriétaire de conclure une CMD avec la SAFER pour six ans maximum renouvelable une fois, si la surface concernée était inférieure à 2 SMI (surface minimum d’installation). Au-delà de ce seuil, cette convention ne pouvait être conclue que pour la durée de trois ans maximum, non renouvelable.

•. L’alinéa 2 contenait une dérogation, en permettant de recourir à la CMD pour la durée de six ans maximum renouvelable une fois, quelle que soit la surface concernée, dans deux cas précis : pour la location d’immeubles ruraux destinés à « un usage de pâturage extensif saisonnier » et pour la location d’immeubles inclus dans un périmètre de protection spécial régi par l’article L 113-16 du code de l’urbanisme (périmètre de protection et d’aménagement des espaces naturels et agricoles).

 

La loi d’avenir agricole avait toutefois simplifié le dispositif en retenant l’unique durée de six ans renouvelable, applicable à toute CMD SAFER quelle que soit la surface en cause. La règle avait ainsi rejoint l’exception en 2014 et la doctrine n’avait pas manqué de remarquer qu’on pouvait légitimement douter de la pertinence du maintien du régime d’exception : « Il est désormais possible, en toutes circonstances, de conclure des CMD-SAFER d’une durée de 6 ans renouvelable une fois. Sauf éléments qui nous échapperaient – les faits sont toujours plus ingénieux que le droit – la LAAF n’aurait-elle pas abrogé tacitement cette disposition ? Son maintien dans le Code rural relèverait désormais de l’histoire ancienne et sa présence, d’une coquille vide^[13] ». La loi ASAP nettoie utilement ce texte^[14].

 

DROIT DE PRÉEMPTION SAFER – La SAFER détient un droit de préemption en cas d’aliénation à titre onéreux de biens immobiliers, bâtis ou non, à usage agricole. A défaut d’usage agricole, elle peut encore intervenir sur les terrains nus qui ont une « vocation agricole », ladite vocation se définissant au regard de la seule situation des parcelles dans l’une des zones d’urbanisme désignées par l’article L 143-1 du code rural et de la pêche maritime. Dans ces zones, la SAFER peut également exercer son droit de préemption sur les bâtiments qui « ont été utilisés pour l’exercice d’une activité agricole au cours des cinq dernières années qui ont précédé l’aliénation, pour leur rendre un usage agricole » (vingt ans dans les communes ou parties de communes mentionnées à l’article L. 321-2 du code de l’environnement, même art., al. 4^[15]). Ce régime était autrefois réservé aux bâtiments situés en zone de montagne (avant-dernier alinéa de l’article) mais la loi d’avenir agricole de 2014 a généralisé son application sur tout le territoire, sans toutefois supprimer la disposition préexistante initialement dédiée aux sommets. La loi ASAP procède ainsi à une clarification rédactionnelle en rapprochant les deux dispositions dans le même alinéa et supprime celle qui était devenue surabondante.

 

Simplifier le quotidien des français et améliorer l’efficacité de l’action publique sont des objectifs transversaux susceptibles de balayer chaque matière du Droit. Une place est ainsi faite au droit rural, avec un résultat bienvenu et cohérent, même si a minima.